Wydawanie decyzji administracyjnych przez jednostkę organizacyjną lub spółkę gminną W związku z pytaniami gmin dotyczącymi problemu wydawania decyzji przez powołaną przez gminę jednostkę organizacyjną, uprzejmie informuję, że zgodnie z art. 39 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta. Jednakże na mocy art. 39 ust. 4 tejże ustawy  rada gminy może upoważnić organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz ograny jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 ww. ustawy do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w tym do wydawania decyzji administracyjnych. Wynika z tego, że jednostka organizacyjna lub spółka gminna może wydawać decyzje administracyjne, o ile została do tego upoważniona przez radę gminy. Czy jednostka organizacyjna lub spółka gminna może wydawać decyzje administracyjne? Odpowiedź eksperta: Kwestie związane z wydawaniem decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych przez gminę szczegółowo reguluje ustawa o samorządzie gminnym. Podstawowym organem wyposażonym w tę kompetencję jest wójt (art. 39 ust. 1 USG). W art. 39 ust. 2 USG wskazuje się jednak, że „wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta”. Upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych może udzielić również rada gminy, na podstawie ust. 4 w/w artykułu, zgodnie z którym „do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1”.Kompetencję do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej może więc uzyskać: organ wykonawczy jednostki pomocniczej - w wypadku sołectwa będzie to sołtys, natomiast w pozostałych wypadkach – zarząd (dzielnicy, osiedla, miasta etc.) organ jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 USG. Zgodnie z art. 9 ust. 1 USG „w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi”. Należy zatem w pierwszej kolejności zastanowić się, o jakie jednostki w omawianym wyżej przepisie dokładnie może chodzić. Jednostki organizacyjne gminy mogą być wyposażone w osobowość prawną lub też osobowości prawnej nie posiadać. Zasady ich funkcjonowania określają przepisy szczególne. W literaturze wskazuje się, że do jednostek tych należy zaliczyć przede wszystkim jednostki budżetowe oraz samorządowe zakłady budżetowe, funkcjonujące w oparciu o ustawę o finansach publicznych. Mogą to być również gminne osoby prawne (w tym spółki komunalne). Z wykładnią pojęcia „gminne osoby prawne”wiążą się jednak pewne problemy. Można je bowiem rozumieć w różny sposób, a mianowicie za gminną osobę prawną uznać: każdą gminną jednostkę organizacyjną posiadającą osobowość prawną, której majątek przynajmniej w części stanowi mienie gminne (np. spółka z jakimkolwiek udziałem mienia komunalnego); podmiot, w którego mieniu gmina posiada wkład kapitałowy przekraczający 50% udziałów lub akcji; tylko taką osobę prawną, której mienie w całości stanowi mienie komunalne (np. jednoosobowa spółka prawa handlowego).   Zdaniem przedstawicieli doktryny jednostki organizacyjne prowadzące działalność we własnym imieniu i na własny rachunek, których majątek tylko w części stanowi mienie gminne (nie przekracza 50 %) nie są gminnymi osobami prawnymi, w związku z czym nie dotyczą ich ograniczenia i zakazy ustanowione w art. 9 ust. 2 USG. Przeważa natomiast stanowisko, że do zakwalifikowania danej osoby prawnej do kategorii gminnych osób prawnych wystarcza wkład kapitałowy przenoszący 50 % udziałów lub akcji. Pewna grupa autorów uważa z kolei, że z komunalną osobą prawną mamy do czynienia dopiero wówczas, gdy wszystkie udziały (akcje) spółki stanowią mienie komunalne, gdyż tylko wtedy gmina w sposób wyłączny ma możność decydowania o losach takiej jednostki organizacyjnej. Stanowisko wskazane w pkt 3 wydaje się zbyt wąsko ujmować kategorię gminnych osób prawnych. Należałoby się opowiedzieć za poglądem przedstawionym w pkt 2. W przeciwnym razie wymóg z art. 9 ust. 2 USG byłby zbyt łatwy do „obejścia” (tzn. gdyby dotyczył wyłącznie tych spółek, w których 100 % akcji lub udziałów ma gmina). Rada gminy może przekazać kompetencje wójta również organowi innych podmiotów, z którymi gmina zawarła umowę. ‘Innymi podmiotami’, o których mowa w art. 9 ust. 1 USG, są osoby fizyczne oraz jednostki organizacyjne niebędące własnymi jednostkami gminy. Wykonywanie przez nie zadań komunalnych odbywa się na podstawie umowy z gminą. Umowami tymi mogą być w szczególności cywilnoprawne umowy: zlecenia (art. 734-751 k.c.), o dzieło (art. 627-646 k.c.), o roboty budowlane (art. 647-658 k.c.) oraz nienazwane umowy o świadczenie usług (art. 750 k.c.). Zlecanie zadań (zawieranie umów) odbywa się w większości przypadków w trybie i na zasadach określonych w prawie zamówień publicznych. W związku jednak z tym, iż art. 39 ust. 4 USG stanowi o organie w takiego podmiotu, to będzie tutaj chodziło wyłącznie o podmioty działające za pośrednictwem organów, a więc nie o osoby fizyczne. Kompetencje do wydawania decyzji można zatem powierzyć np. spółce wybranej w drodze przetargu na odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, z którym następnie wójt zawarł w tym przedmiocie umowę. W tym miejscu należy także zauważyć, że skoro do scedowanie kompetencji niezbędne jest zawarcie umowy, to ten warunek nie będzie spełniony w przypadku powierzenia zadania spółce komunalnej będącej tzw. podmiotem wewnętrznym. O ile więc w zakresie, w którym przepisy wyraźnie nie wymagają przeprowadzenia przetargu (odbiór odpadów – zob. art. 6e UCPG) należałoby opowiedzieć się za dopuszczalnością powierzenia zadań z pominięciem przetargu – to zarazem konsekwencją powierzenia będzie brak możliwości wydawania decyzji przez spółkę, której powierzono wykonywanie zadania. Do tego bowiem niezbędne jest zawarcie umowy, której nie ma w przypadku powierzenia. Oznacza to, że jeżeli gmina chce przenieść kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych to musi zawrzeć umowę z podmiotem wyłonionym w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego(chyba, że łączne wynagrodzenie za wykonywanie tego zadania nie przekroczy 14 000 Euro). Brak uzasadnienia dla takiego ograniczenia przemawia za pilną potrzeb nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym polegającej na zniesieniu wymogu zawarcia umowy. Na koniec należy wskazać, że pojęcie "indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej" jest synonimem użytego w art. 1 pkt 1 k.p.a. określenia "sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej". W literaturze prawa administracyjnego panuje pogląd, że sprawa ma charakter sprawy indywidualnej, jeżeli dotyczy imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków. Artykuł 39 odnosi się zatem do tych spraw indywidualnych, które są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych(por. A. Szewc, Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, Warszawa 2010, s. 461). Czynności (działania) właściwych organów, które nie polegają na wydawaniu decyzji administracyjnych, choć dotyczą imiennie określonych adresatów, nie stanowią bowiem o konkretyzacji ich praw czy obowiązków (tak WSA w Opolu w wyroku z dn.24.11.2009, LEX nr 589191). Należy również wskazać, że w rada gminy w uchwale powinna dokładnie wskazać zakres spraw, które mogą załatwiać wymienione w tej uchwale jednostki i podmioty. „Nie mogą to być wszystkie sprawy z zakresu administracji publicznej, tak jak lakonicznie postanawiają przepisy ustawy, lecz jedynie sprawy ściśle oznaczone, określone w sposób jednoznaczny treścią uchwały rady i dostosowane do zadań danej jednostki, a wynikające z postanowień ustawy o samorządzie gminnym oraz obowiązujących statutów (regulaminów organizacyjnych) regulujących byt prawny danej jednostki” (R. Szarek, glosa do postanowienia SN z 27 VI 2001 r., II CKN 880/00). Hasła kluczowe: utrzymanie czystości i porządku w gminach, decyzje administracyjne, spółka gminna, jednostka organizacyjna, gminne osoby prawne